应制定禁食野生动物清单,预防重大新发突发传染病 ——专访中国法学会环境资源法学研究会副会长于文轩

新冠肺炎疫情的出现,让处于疫情“上游”的生物安全问题备受关注。

2月14日,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出,要把生物安全纳入国家安全体系,要求尽快推动出台生物安全法,加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

2018年9月,制定《生物安全法》被列为十三届全国人大常委会立法规划第三类立法项目,属于需要继续研究论证的立法项目。但此后发生了长春长生假疫苗、基因编辑婴儿、非洲猪瘟入境等一系列重大社会事件,全国人大有关部门加快了该法的立法进程。

2019年10月21日,生物安全法草案首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。防控重大新发突发传染病、动植物疫情,是草案规范、调整的重要内容。

2月24日举行的十三届全国人大常委会第十六次会议,将审议全国人大常委会关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定草案。

可以说,新冠肺炎疫情对我国的公共卫生、野生动物保护、生物安全法治提出了系统性挑战,作为应对之策,立法机关已经启动集群式立法、修法工作,充实疫情防控工具箱。就此,本报专访了中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩教授。

禁食野生动物清单管理

《21世纪》:2月24日开始审议的决定主题鲜明,专门针对禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习。为了口腹之欲,人们侵扰了野生动物的栖息,也把病毒风险带进了人类社会,法律应该如何进行规制?

于文轩:在野生动物管理(不仅仅是单纯的“保护”或者“利用”)中,“饮食文化”的影响不可忽视。我国现行相关立法对出售、购买、食用野生动物并非置之不理,而是将其纳入国家重点保护野生动物的范畴进行管理。对于其他非重点保护野生动物,在可以提供合法来源证明和检疫证明的前提下,并未明确禁止食用,这就为非重点野生动物及其制品的出售、购买和食用留下了“空间”。

在这种情况下,制定关于禁止食用的野生动物的专门规定,明确一条清晰的、不可触碰的“红线”,可能是最有效的方法。这一规定的适用对象应大于《野生动物保护法》第二条规定的“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。

专门规定可以依托于清单制度实施。在制定过程中,林业草原、农业农村、生态环境、卫生健康、市场监督管理部门以及其他相关部门应共同参与,充分考虑包括公共健康安全在内的各方面因素。

《21世纪》:这意味着,现行《野生动物保护法》的保护对象的范围是有遗漏的?

于文轩:在现行野生动物保护法制框架下,很多问题都绕不开“三有”。“三有”是指我国1988年制定《野生动物保护法》以来遵循的划定该法保护范围的标准,即有益、有经济价值和有科研价值的陆生野生动物。在2016年修订的《野生动物保护法》中修改为“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。在这种模式下,如何界定“重要”就非常关键。

对于这样一个具有高度主观判断色彩的词语,该法并未作出明确的具有可操作性的规定。在实践中,最具可操作性的评判标准就是国家级和地方级的重点野生动物保护名录。在相当大的程度上,这事实上仍然强调对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护,在相当大的程度上仍未跳出“重点野生动物保护法”的思路。这一思路不仅决定了保护范围,而且影响着保护方式和与相关制度的衔接。

“三有”标准最明显的问题是保护范围过窄,致使大量非“重点”保护野生动物难以得到应有的法律保护。从生态学角度讲,生态系统的各个组成部分都具有特定的生态价值和生态功能,每一种野生动物物种在生态平衡中都发挥着不可替代的作用。

《21世纪》:在立法技术方面,禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习,如何与切实保障人民群众生命健康安全衔接起来?

于文轩:从公共健康保障角度讲,不当利用野生动物的巨大的风险性及其导致大规模疫病传播的可能性未受到足够的重视,成为引起17年前的“非典”和目前的新冠肺炎疫情的重要原因之一。

依托于规范化的名录制度和具有可操作性的指南,制定禁止食用的野生动物的专门规定,是解决这一问题的突破口。

这一专门立法应在生态保护、物种保护和生物遗传资源保护考量的基础上,更加充分地考虑公共健康安全等因素,区分依法人工繁育的野生动物和野外来源的野生动物,明确义务主体,细化具体措施。确定禁食范围时,应免受“饮食文化”等不当因素的干扰,并特别注意与现有制度(如关于重点保护野生动物、检验检疫、疫病防控等方面的规定)的衔接。

《21世纪》:严格保护野生动物成为舆论所向之后,会不会意味着不再利用野生动物了?

于文轩:生物物种兼具生态属性和资源属性。科学合理地依法利用野生生物物种不具有原罪性。

在国际法层面,《生物多样性公约》未禁止对野生生物资源的合理利用,在国家法层面也对合理利用野生生物物种资源做出了制度安排。我国《野生动物保护法》上的人工繁育制度即为一例。

目前,急需开展的工作是对名录进行修订并建立动态调整机制,同时推动人工繁育产业转型。

确立风险预防核心原则

《21世纪》:新冠肺炎疫情对法治的冲击不仅体现在野生动物保护,还体现在生物安全法律体系方面。生物物种保护与生物多样性保护、突发疫病防治之间,是不是存在密切的关系?

于文轩:生物物种保护是生物多样性保护的重要方面。保护生物物种,一方面要保护其所处的生境,另一方面也要保护物种在生境中自然生存和繁衍的状态。

事实上,不少野生动物都携带病原微生物。但经过漫长的生物进化,这些野生动物与其所携带的病原微生物形成了“和平”的共处模式,其自身也形成了免疫力。然而这并不意味着作为生态系统组成部分的人,也对这些病原微生物天然地免疫,此次新冠肺炎疫情的爆发就说明了这一点。

从这一角度讲,保护野生动物,使其在生境中不被打扰地生存繁衍,不破坏生态规律,不对其进行非法利用,也是预防突发性传染病的重要手段。从公开资料看,2019年提交全国人大常委会审议的生物安全法草案的调整范围中包含了“防控重大新发突发传染病”,其重要性可见一斑。

《21世纪》:进行生物安全和生物多样性保护,与防控重大新发突发传染病之间如果建立制度衔接,关键是什么?

于文轩:我觉得需要特别强调的是风险预防原则,这应成为贯穿生物安全法中生物多样性保护的核心原则。

风险预防原则,是指当现代生物技术研发应用和生态环境开发利用活动,有可能对人体健康构成危害或者有可能对生态环境造成严重的、不可逆转的危害,甚至有可能威胁国家安全时,即使没有科学上确实的证据证明该危害必然发生,也应采取必要的预防措施。

风险预防原则包括四方面内涵:预防的对象既包括潜在的“风险”,也包括现实的“损害”;潜在危害达到了一定的严重程度;存在科学上的不确定性;此种科学上的不确定性不构成反对或者延迟采取损害预防措施的理由。

我国的一些环境立法中体现了风险预防原则,例如《土壤污染防治法》基于规划制度、标准制度、监测制度等,贯彻风险预防原则。同时,土壤有毒有害物质名录、土壤污染重点监管单位名录制度、农用地和建设用地的土壤污染风险管控和修复等,在《土壤污染防治法》中也有规定。这些已有的立法经验可供参考。

《21世纪》:保护生物安全、防控重大新发突发传染病还需要注意外来物种入侵,对此应建立怎样的制度?

于文轩:我国长期以来重视外来物种入侵防治工作,但目前面临的形势不容乐观。我国可在正在制定的生物安全法中,就外来入侵物种管理规定名录制度、评估和许可制度、监测预警制度、控制和清除制度等作出规定,为外来物种入侵防治提供更为明确的法律依据。