蒋余浩专栏丨基层抗疫中的形式主义如何才能根治?

华南理工大学公共政策研究院 蒋余浩

当前新冠肺炎疫情严峻,防止疫情蔓延进入关键时期。中央层面已反复强调,要坚决反对形式主义、官僚主义,让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线。

但是,在各地积极响应中央关于抗击疫情重要指示、根据地方具体情况出台系列措施的主旋律之外,仍然出现一些让基层工作者困惑、烦恼的插曲。例如近日媒体连续报道的“重复繁重的填表任务”、“空洞的鼓劲动员会”、“停不下来的‘迎检大战’”、“作秀留痕晒表扬”。这些形式主义做法使许多基层干部表示不堪重负。那么,应如何认识和根治这种屡禁难止的弊病呢?

形式主义成为一股难以在短期遏制的工作作风,说明了这个问题需要从国家治理机制的运作逻辑这个高度上加以观察。本文对我国现代化科层制建设过程中存在的问题进行初步分析,并介绍一种“实验主义治理”的经验,以拓展我们制度化根治形式主义的思路。

华南理工大学公共政策研究院 蒋余浩。资料图

必须形成一种有效的责任机制

根治形式主义,我们需要认识其产生的根源。形式主义是与现代化科层制相伴生的一种现象。

政令不畅一向被视为国家治理能力提升的重大障碍。而推进政令通畅的主要举措是建立现代化科层制。所谓科层制,简单地说,就是以分工和层级为基础、依据正式规则运转的管理方式。德国社会学家马克斯·韦伯的经典研究已经揭示,科层制运作具有理性化、形式主义的特征。

我国在改革开放后,在行政方面,逐渐形成了以现代化科层制治理改革为重要推动机制的社会建设方式,这带来了两方面的发展,但同时也产生了相应的问题。

一方面,由于科层化,形成了以指标约束、绩效考核、项目管理等为主要内容的治理机制,整体上理性化水平大大提高,但同时,官员们以专业知识和共同利益为纽带,逐步结成独立阶层,而对社会利益的代表性减弱。

另一方面,通过现代科层制,上级政府或部门加强了对财政和人事的统一管理,总体上提高了自上而下的运作能力,但同时,基层在面临日益复杂的社会问题时,具体行为往往会脱离统一的政策法律框架,导致上级政府有时需要靠非常规手段推进目标的实现。

上级政府要求下级官员回应社会诉求,但处于科层制中的很多官员,却往往只考虑自己的分工和层级,并不考虑组织的整体目标,面对自上而下的监控压力,他们会寻找最稳妥而安全的自保手段,即守在“责任法治化”的名目下,通过在形式上符合正式规则的方式,来规避创造性工作可能带来的诸多风险。

于是,就形成了形式主义的作风,其具体表现就是“抽象向群众负责,具体向上级负责”。上下等级严明的各级责任主体,在日益加强的以问题为导向的治理责任下,必须不断回应上级领导偏好、舆论压力、政策法律规定等多维度的问责。目前基层抗疫中被反复诟病的“表格抗疫”、“迎检大会”、“鼓劲会议”、“工作留痕”等形式主义做法,是各级政府各个部门在多维度责任要求下的自保反应。

有部门官员在接受访问时说道:“工作没有留痕,领导问起来,凭什么说工作已经做过了?”他表达的正是这个逻辑。

这种形式主义作风在抗疫期间最让人难以容忍。在落实抗疫要求、防范疫情蔓延时,需要的是面向基层群众的实实在在的工作。在此时,所有的其他问责维度都应当统一到“如何实现基层的疫情防控”上来。

仅提出对形式主义做法的批评,并不能根治形式主义作风。只要还有多维度的问责压力存在,下级官员最保险的做法依然是“多做一些工作,多留一些证据”,而不问这些工作和证据是否对防疫有利。

要根治形式主义作风,必须形成一种有效的责任机制,既确保整个科层制系统有积极行动的意愿,又不会脱离基层需求。

“实验主义治理”的启发:建立对勇于承担责任的激励

现代化的政府管理体制,一方面必须对迅猛发展的社会多样诉求具有高度的反应敏感性,另一方面必须对日益分化的社会利益拥有高超协调能力,因此必须在许多方面突破科层制的特征,迈向一种“实验主义治理”。

美国从上世纪七八十年代开始,受日本丰田公司的“后福特”生产方式(倡导零库存、小团队协作、模糊管理层与生产层的分工)刺激,出现了“无缝隙政府”的理论,形成了实用主义的、以公众评价为核心的回应型公共管理体制。其基本特征是:第一,以公众的实体正义目的作为管理工作核心;第二,适用程序性、中立性的规则,不设立太多的行为限制;第三,把工作评价建立在具体当事人的意见上,而不是以所谓“社会利益”、“集体利益”之类的抽象概念去评判;第四,鼓励普通公民参与决策和执行过程。

在《无缝隙政府》一书中,行政管理专家拉塞尔·林登讲授了大量的实例,有两个最关键的制度创新值得引起注意:其一,实现各部门之间的无缝隙联结,需要建立一种以“工作过程”为导向的工作模式;其二,具有无缝隙政府特征的各个部门机构中,职员具有广泛的责任范围,在工作过程中也有较大的权威。

林登强调,“过程导向”的工作模式应该与“结果导向”的责任机制相互配合,将政府工作从条分缕析的分散型分工状态,导入一种全局型的整体状态中。这正是力图把“实验主义治理”制度化的实践。

“过程导向”的工作模式具有如下几个关键点,体现“实验主义治理”的特点:(1)确立公众意见的评价机制:从公共服务的需求开始,到服务的交付,到评估和公众反馈,再到针对反馈采取的必要补救行动,全程都以“公众满意”为最高标准。(2)确立有效的信息交付机制:从信息查询开始(关于服务、税收、工作项目可行性和现实性、预期的等候时间等),到信息提供,到信息跟踪和信息分析,再到工作部门的反馈,全都以保障工作进程的流畅为最高标准。(3)确立全程监督机制:接到投诉,启动调查,提出调查意见,给予责任部门回应和讨论的时间,敦促寻找解决方法,针对投诉产生的根本原因采取行动。

在加强一线工作者权威方面,林登举出美国凤凰城警察局的案例。在该警局,警官们面对一个事件时,需要回答如下的问题:这件事情对整个社区有没有好处?处理这个事件对警察局有没有好处?这件事在社会道德上是否会被容许?你愿意为此承担相应责任吗?如果所有的答案都是肯定的,则马上能够形成“去做吧”的工作指示,而不需要专门进行请示。

这样的政策指南鼓励工作人员自己去思考,只要行为结果是对相关公众有益,就允许以富有个性、富有创造性的方式突破部门权限的制约。

这样的政策不仅仅是强制部门信息公开,不仅仅是所谓权力下放或者权力移交,也不是简单地给予下属更多的技能培训,而是通过激励机制的变革,鼓励各个职员为更大范围的工作和任务负责。其关键点是:(1)明确对勇于承担责任的激励,以保障决策之前不再有推诿塞责的情况;(2)明确对个人跨部门处理问题的激励,以保证不会因为主动性的工作而承担额外的处罚。

一言以蔽之,在责任明晰的前提下,建立宽松的、以过程为指向的测评指标,能够帮助职员主动去打破部门之间的壁垒,实现共同处理基层问题的合力。

进一步探讨激发基层工作者主动性的制度设计

本文介绍实验主义治理的一些理念和做法,并不是说我们要简单模仿别人的经验,而是希望吸收其他经验,以拓展我们解决自身问题的思路。

从实验主义治理的实践经验来看,为了维持现代化治理的专业性,同时又打破科层制造出的权责分裂,关键在于扩大基层一线工作者创造性工作的空间和责任,以此改变其与上级监管者进行互动时的行为逻辑。

从本文介绍的经验看来,要突破各级行为主体既有的行动逻辑,要确保上下一心、各部门一体地完成公共治理任务,必须建设一种既保证上层决策意志贯彻到底,又保证一线执行者意见能够向上反馈的治理体系。这种体系需要打破“决策者”与“执行者”二元角色对峙的僵化分工,以一种“手段与目的相互转化、相互定义”的理念来指导公共治理的具体工作。

在当前抗击新冠肺炎疫情的战役中,落实从中央到地方各级党委和政府的防控措施,是政策主旨,以此作为上下级的共识,可以进一步探讨激发基层工作者主动性的制度设计。

要实现决策者与执行者之间的良性互动,需要一系列关键性的制度安排。其实,我国当前在中央层面推行的许多政策中,已经蕴含了构建这样的治理体系的意图。我们可以列举几个这方面的事例。

其一,保障包括各类社会组织在内的各种利益相关人参与讨论。一方面,打破当前科层制仅依赖于自上而下监控的做法,解决“抽象对下负责,具体向上负责”的问题;另一方面,吸纳更多更广泛的经验和意见,对治理目的和治理方案进行完善。国务院办公厅印发的《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》,就是这方面的重要制度建设。

其二,开放性地界定各级官员的工作责任,使其能够勇于投入创造性工作。中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,就是这方面的重要制度建设。

其三,通过上级机关建立的具有广泛参与性和代表性的同行评议机制,实现各种不同方案之间的评优,并推动经验借鉴与推广。