市域治理面临新挑战,枫桥经验走向城市和网络 ——专访杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心主任余钊飞

我国在社会治理,尤其是基层社会治理方面长期取得了诸多探索成果,比如发源于浙江的枫桥经验。随着科技和城市化的发展,城市群、都市圈、产业园、人工智能、大数据给社会治理提出了新问题,也需要社会治理随之升级。

市域社会治理现代化有何新挑战,应对之道是什么?21世纪经济报道记者就相关话题专访了杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心主任余钊飞,他曾在枫桥镇挂职镇长助理。

市域治理可借鉴枫桥经验

《21世纪》:十九届四中全会《决定》完善了十九大报告提出的社会治理体系,增加了“民主协商”“科技支撑”的表述,如何理解这个从十九大到十九届四中全会以来的社会治理实践的全新总结?

余钊飞:十九届四中全会《决定》在社会治理体系的表述中,增加了民主协商和科技支撑。

民主协商是社会治理的重要方式和途径,通过民事民议、民事民办、民事民管实现矛盾不上交。如枫桥经验发源地枫源村的“三上三下”民主治村机制,浙江桐乡的“三治融合”创新,都是通过民主协商激活基层群众自治制度的体现,进而将制度优势转换成治理效能。

科技支撑则是为社会治理现代化提供技术保障,意味着治理工具的现代化,这也意味着治理理念的现代化。当然,运用过程中必须注重法治思维和法治方式,恪守政府权力边界,保障公民基本权利。

《21世纪》:新时代枫桥经验是正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制,你认为其核心是什么?

余钊飞:如何正确处理人民内部矛盾,一直是我们党面临的重大理论与实践课题。新时代的社会矛盾中,人民内部矛盾依然存在。人民内部矛盾是在整体利益一致前提下的局部矛盾,不具有对抗性。但在一定条件下,人民内部矛盾会出现某些对抗现象。

在正确处理人民内部矛盾的过程中,枫桥经验脱颖而出。以往枫桥经验的核心是矛盾不上交,新时代枫桥经验的核心我认为是以人民为中心。

《21世纪》:枫桥经验在从农村到城市、从现实社会到网络社会的治理中,面临哪些新的课题?

余钊飞:新时代枫桥经验是一整套行之有效的中国特色基层社会治理方案,正在从乡村走向城市,从县域走向市域,从现实走向网络,无论空间上还是内容上都有重大转变,对推进市域社会治理现代化和探索网络综合治理体系而言具有重要的互动和助推作用。

枫桥经验从农村走向城市的过程中,就是一个从基层治理走向市域治理的过程。新时代枫桥经验五大基本元素在市域治理中可以完全借鉴。

其中“党建统领”意味着市域社会治理现代化进程中必须关注城市党建与城市治理的高层次融合;“人民主体”意味着市域社会治理现代化进程中必须关注城市居民人身权、人格权、财产权等重要权利的全面保护;“三治融合”意味着市域社会治理现代化进程中必须关注城市居民自治制度的体系完善和小微治理能力的提升;“共建共治共享”意味着市域社会治理现代化进程中必须关注城市各治理主体之间的民主协商、社会协同、公民参与能力的提升;“平安和谐”意味着市域社会治理现代化进程中必须关注在科技支撑的力量推动下进行更高水平的平安建设和法治建设。

当前,网络社会治理的重中之重是平台治理。平台是动态的、多元的网络生态圈。平台在不断进化中也逐渐生成一套新的权力体系和运行规则,这些体系和规则从网络走向现实,与国家治理和社会治理产生互动,进而提出新挑战。

在平台治理的过程中,国家权力与平台权力存在内在紧张和冲突,公权和私权存在交叉,平台权力一定程度上侵蚀着传统的国家权力,构成新时代社会治理的新重点和难点。因此,在互联网时代,必须发扬新时代枫桥经验的内在精神,综合运用法律、行政、经济、技术等手段,加强对网络社会的建设和管理,调整、巩固、充实、提高网络社会的治理体系和治理能力,不断提高网络社会的依法治理、科学治理、动态治理水平。

区域发展的新治理难题

《21世纪》:十九届四中全会《决定》提出,加快推进市域社会治理现代化。市域社会治理在目前遇到哪些挑战,有何必要性?

余钊飞:近年来,随着我国城市化水平的进一步提升以及区域一体化、大湾区和都市圈建设步伐的加速,市域社会治理问题与挑战逐渐凸显。由于大中型城市吸纳了大量人口,集聚了人才、技术、资本、数据等优势生产要素和产业,但同时也相应集中了大量的社会矛盾和社会风险,无论政治安全、国家安全、经济安全、社会治安、公共安全都面临着新的挑战。区县一级政府受制于体制机制等因素,尚不具备足够的治理能力,因此市域社会治理的重要性凸显。

在国家治理体系格局中,从行政体系架构上看,地级市承担着承上启下的重要枢纽功能。从实践层面上讲,市域社会治理现代化的必要性集中在以下几个方面。

第一,有利于优化国家治理结构,明晰市一级承上启下的枢纽功能。有利于强化市一级承接中央、省级治理任务和防范化解重大风险的能力和优化市一级中转统筹指导功能。

第二,有利于充分发挥中央与地方两个积极性,优化市域内事权财权的纵向配置。能够更好地如何发挥市域政治、经济、法治、编制、规划、财政等治理资源的科学配置,如能更好地发挥设区市立法权,更好地发挥市域内外的统筹协调功能。

第三,有利于充分发挥市域治理高效能优势。城市科技支撑能力强大,扁平化治理结构普及,市与街道社区先天融合决定着政府治理与社会治理紧密相连。强化市域社会治理体系和治理能力有助于城区基层“党建+治理”的效能发挥,有助于优化市域治理资源最优配置,有助于全面打造城市基层治理社会共同体,有助于网格治理的法治化水平的提升等。

《21世纪》:目前在市域范围内,除了城市社区、农村,还出现了大片产业园区,而产业园区的政府机构、社会组织建设相对薄弱,如何加强对产业园区的社会治理?

余钊飞:从市域治理的内部视角来看,城市中行政区、功能区林立,一些大型产业园区因为社会结构相对单一,治理的目标和任务与其他社会单元有着很大的差异,这里面一方面要提升企业自身如何积极参与社会治理,另一方面需要党委政府因地制宜设计相应的园区社会治理制度体系和相应的治理能力提升机制。

比如有的城市针对产业园区的社会治理特点,设计相应的专属网格治理模式,取得了很好的效果。如杭州市余杭区在工业园区和大型企业、医院、学校等区域建立专属网格,建立园区自身与镇街、平台和职能部门行业管理需求相适应的治理体系,实现社会治理全覆盖。

“城市大脑”建设的责权利

《21世纪》:大数据、人工智能、区块链等新技术,在社会治理中已有哪些应用,未来有何应用空间?

余钊飞:近年来大数据、人工智能、区块链等新技术日新月异,对社会治理现代化起了重要的推动作用,主要体现在治理工具的现代化。目前此类技术在政法系统得到了广泛应用,比如在矛盾纠纷多元化解决的ODR系统建设、政法一体化办案系统建设、基层治理“四个平台”建设等方面都取得了很大的成效。

大数据、人工智能、区块链等新技术的最大化运用,会出现在城市治理等集成式治理领域,其中最为典型的是各地关于“城市大脑”的创新和实践。

但这里有个较大的问题是,技术革新领先于社会治理理论的发展。比如“城市大脑”建设如何融合党的建设和城市治理理论,如何与法治建设、平安建设有效衔接,如何在宪法和法律的框架内运行,如何划分政府、市场、社会、公民在“城市大脑”建设过程中的责权利,这都是需要探索的问题。

“城市大脑”运用过程中,政府必须严格按照法治政府要求恪守权力边界,保障公民的基本权利,特别是公民的通信秘密权和隐私权。此外,“城市大脑”建设必须防止单向度控制思维,要在法治的框架中激发社会治理主体的活力,要把维系社会秩序和激发社会活力有机结合起来,既要保证社会安定有序、规范运行、调控有力,又要有利于激发全社会的创造活力。