资源税法2020年将落地: 部分税率地方决定, 水资源税继续试点

8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议闭幕会表决通过了资源税法。

资源税法将于2020年9月1日起施行,1994年实施至今的资源税暂行条例将同时废止。运行了25年多的资源税,税目、税率、减免税政策等有了更为严格的规范,原来由国务院或省级政府决定的事项,更多交给了立法部门。

资源税税负框架和水平总体不变,从税目表来看以“从价计征”为主。目前仍在试点的水资源税,虽未被列入税目表单中,但也预留了空间。

资源税为我国地方税,涉及资源品种类繁多,但总体税收收入规模不大,2018年税收规模为1630亿元,占当年税收比重略超1%。不过,对于资源大省,或者部分资源品丰富的市县政府,资源税却是很重要的收入来源。

税目扩张到164个

资源税法草案2017年11月对外公开征求意见,2018年12月递交全国人大常委会进行一审,8个月后的二审获得表决通过。

近年围绕资源税的改革或政策调整不少,包括2016年全面的“从价计征”改革,让资源税与资源价格挂钩以发挥税收自动调节作用。

财政部税政司一级巡视员徐国乔在全国人大常委会办公厅发布会上介绍,这次通过的资源税法对税目进行了统一的规范,将目前所有的应税资源产品都在税法中一一列明,所列的税目有164个,涵盖了所有已经发现的矿种和盐。

2016年7月从河北开始试点的水资源税,试点范围进一步扩展到北京、天津、山西、内蒙古等9个省市区。164个税目并未包括正在试点的水资源税,但资源税法已经为此预留了空间。

“考虑到水资源税改革处于试点阶段,征税制度需要通过试点探索和完善,直接在法律中规定的条件还不成熟。为了确保改革试点工作于法有据,资源税法授权国务院开展水资源税改革试点。”徐国乔表示。

徐国乔还指出,从水资源税试点来看,总体平稳有序,征管也比较顺畅,税收调节的作用逐渐呈现。主要是强化纳税人节水意识,抑制地下水的超采,倒逼高耗水企业节水,提高用水效率。对个人来说,负担是没有增加的。

省级人大决定部分具体税率

资源税作为地方税,不少资源品类适用税率,并不是全国统一,而是由地方加以确定。暂行条例下,是由省级政府确定,报财政部和税务总局备案。资源税法的规定要更为严格,资源税具体税率确定的权限,明确交由立法机关。

徐国乔表示,资源税法继续采用固定税率和幅度税率两类税率,对实行幅度税率的资源,按照落实税收法定原则的要求,明确其具体的适用税率由省级人民政府提出,报同级人大常委会决定。

目前,官方尚未披露资源税法全文。21世纪经济报道记者从资源税二审审议稿所附的“税目税率表”中发现,原油、天然气、铀、钨、中重稀土等为全国统一的固定税率,而煤、地热、铁、铝土矿等均为幅度税率。像煤(包括原矿或选矿)税率区间为2%-10%,宝玉石的税率区间为4%-20%。

“从资源税收入贡献来看,煤炭、石油、天然气占据大头。石油、天然气等部分重要的战略资源品,其税率是全国统一的,其他更多是幅度税率,由地方确定。”中国财政科学研究院研究员许文对21世纪经济报道记者表示。

大量资源品对应税率差异较大,在小组审议时引起部分常委的讨论。

杨志今委员建议,资源税税目税率表中有2%-10%,1%-20%的巨大的税率差距,需要避免一些地方政府利用不合理的税率来达到某种目的。授权地方结合实际情况自行调整税率是科学的,但是仍然需要注意细节问题,尽管幅度税率的确定由人大监督,资源税法正式出台后,仍需要对大幅度税率分级细化,设置条件,完善配套政策。

也有人大常委认为这是客观需要。张春贤副委员长表示,在草案附的税率表中,不少资源税都保留了一定的幅度。特别是草案中明确,具体税率由地方根据情况在幅度内自行确定。这种方式很有必要,不同地方资源的开采范围、开采条件、开采成本都不同,给地方一定的自主权,由当地根据实际情况来确定,是比较客观实际的做法。

政府部门仍有减免税空间

具体税率决定权交给了立法机关,但减免税的空间仍在政府部门。

这次通过的资源税法,对实践中长期应用的减免税政策加以吸收(比如对开采稠油、高凝油以及三次采油,相应减征资源税),并固定为法律条文。对于阶段性的减免税政策,则继续交由国务院、省级政府决定。

“为了更好地适应实际需要,便于相机调控,税法授权国务院对有利于资源节约集约利用,保护环境等情形可以规定减免资源税,并报全国人大常委会备案。对共伴生矿、低品矿、尾矿以及因意外事故和自然灾害等原因遭受重大损失的,税法授权各省、自治区、直辖市确定减免资源税的具体办法。”徐国乔表示。

这也引发人大常委们小组审议部分讨论。全国人大常委会香港基本法委员会副主任谭惠珠表示,草案第7条涉及的有关事项的免征或者减征,这个决定不应该由行政机关政府来作出,而是应该由人大作出,人大常委会不能只是行使备案的权力。草案中的其他条文,凡是涉及政府行为的,最终的决定权全部在人大。

税收法定进程的推进,通过立法进程吸纳更广泛的公共意见,进一步规范约束政府行为,减少税收自由裁量空间。但税收这个被常用到的宏观调控手段,是否要预留一定灵活空间,业内也有不同的声音。

“不仅是资源税法,早期通过的企业所得税法也类似。考虑到后期社会、经济各方面情况可能变化,法律层面有必要预留一定空间,人大立法要遵循既定程序,不如政府层面调整那么快。”许文表示。

武汉大学税法研究中心主任熊伟对21世纪经济报道记者表示,这可能是我们目前阶段性的规定,并不是税收法定的必然要求。我们习惯把税收作为政策来调节,以此来促进经济社会发展等目标,这更多是一种惯性。随着我国法制体系的健全发展,未来税收减免权也可保留在立法部门。