海绵城市融资之困:他山之石可否攻玉?

核心提示:海绵城市投资建设以政府补贴为主。

第一批海绵城市试点建设今年即将迎来考核期,投融资的问题仍然待解。

2015年起,中国正式开始以试点的形式部署海绵城市建设。截至2017年底,中国已经分两批将30座城市列为国家级海绵试点城市,包括4个直辖市、23个地级市、2个国家级新区及1个县级市。

不过,海绵城市建设资金需求量非常大,但目前的融资模式却十分单一。据了解,目前试点海绵城市建设的资金来源主要是财政专项补贴、地方财政和社会资本,但大部分资金来源于政府补贴与地方财政,社会资本动力不足。

海绵城市建设是一项系统性工程,项目流程长、参与机构繁杂、资金需求量大,其商业模式的持续性能否保持却需要打个大大的问号。如何发挥企业和民间资本的优势?如何创新融资渠道?这是当前的海绵城市发展中需要思考的问题。

投资主要靠财政

在城镇化进程中,城市的水生态环境正暴露出日益严重的挑战:水污染、水资源短缺,以及城市的内涝灾害。中国国家统计局资料显示,由洪涝灾害造成的经济、社会损失逐年增加,2016年洪涝造成的经济损失高达3640亿人民币,相当于全国GDP的0.5%。

传统的城市建设方案已经很难满足与资源环境协调发展的要求,为了系统解决这些问题,海绵城市的理念应运而生。2017年,中国住房和城乡建设部在城市建设司下专门成立海绵城市办公室,进行海绵城市的指导建设工作。

首批海绵城市建设试点区域集中连片,广泛分布在我国雨水年径流总量控制率分区图上的 II 区、III 区和 IV 区,多年平均降雨量不低于 400mm。

这些试点项目的总投资金额在27亿至210亿不等,根据规划数据,建设投资为1~11亿元/平方公里,平均投资为3.2亿元/平方公里。这是一笔十分庞大的支出,据悉,试点海绵城市建设总规划投资占 GDP 比重平均为 8. 4% 。

由于建设项目多、投资分散、周期长,且海绵城市建设项目多属于公益性项目,如旧城小区的改造等,回报收益率难以保证,导致大部分社会资本望而却步,现在海绵城市试点项目仍以财政补贴为主。

由GWI国际水务智库与格兰富联合发布的一份海绵城市白皮书显示,国家级试点城市在财政政策上享有一定三年的专项资金补助,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元,同时对于采用PPP模式达到一定比例的城市,将按上述补助基础再奖励10%。

除了国家级海绵城市试点项目以外,各省也逐渐设立了省级海绵城市建设试点。例如,2016年,河南省财政拟每年安排2亿元支持8个试点城市的海绵城市建设,滚动支持三年。

在财政支持以外,地方政府也在积极创新投融资模式。目前,国内运用PPP融资模式较为典型的是福州的案例。

在系统整治中心城区的43条黑臭水体过程中,福州按照不同的水系打包了7个互相独立的PPP项目,投资额在11亿至24亿之间,分别签约给国内几家领先的水务公司,包括:北控水务、首创股份、中国水环境集团、清控人居、碧水源和桑德国际等。

这些项目都由水务公司领头,和市政院以及建筑公司一起组成联合体,对项目进行调研、设计、投融资和运营,运营期限为15年,工程内容包括:水系整治、洁污收集(含配套管网)、生态修复过程等部分。

在这一PPP项目模式中,最后落实的还款方式是“根据绩效进行付费”。白皮书指出,这样不仅借助了社会资本的力量,同时引入了更多的专业技术和运营管理经验,对于未来海绵城市的投融资方式具有很大借鉴价值。

不过,需要指出的是,在试点城市中,能够顺利实施PPP模式的并不多。目前,只有在将经营类项目包含在内时,如新建和改造污水处理厂,PPP模式才有一定的吸引力。

白皮书指出,虽然PPP模式在中国大力实施,但是由于很多项目包含无收益性质的环境类服务项目,如河流整治、景观美化等,导致这些项目除了政府提供的补贴政策支持之外,没有明确的回报机制。

他山之石可否攻玉?

白皮书指出,除PPP模式之外,未来也可借鉴国外的创新融资手段,例如华盛顿特区发行的“环境影响力债券”。

在美国的华盛顿特区,供水和污水管理局(DC Water)在2016年末发行了美国首支“环境影响力债券”(Environmental Impact Bonds),在这一模式下,建设绿色基础设施的成本将由DC Water进行支付,而运营管理的绩效风险将由DC Water和投资者共同承担。

21世纪经济报道记者了解到,参与发行这项债券的私营投资机构包括高盛、卡尔福特基金会,他们再将这些环境影响力债券出售给感兴趣的投资机构。

具体的投资回报方面,对于绩效高于预期的项目,DC Water支付给投资机构2500万美元的服务费,以及330万美元的绩效费;对于符合预期的项目,DC Water仅支付给投资机构2500万美元服务费;对于绩效低于预期的项目,DC Water仅支付给投资机构2170万美元服务费,同时投资机构需要支付330万美元的风险平摊款项。

此外,华盛顿特区还开创了雨洪信用额度交易市场,与碳排放交易市场类似,允许开发商通过购买全市范围内绿色基础设施建设项目,将实地滞留超出指标的雨水量转化为雨洪滞留信用额度,从而在雨洪市场上交易并获得收入。

而在日本名古屋,政府建立了绿化设施评价认定制度,根据绿化水平对设施进行认证,达到良好的评级后可以获得一定程度的银行贷款优惠。

另一方面,中国海绵城市建设除了政府补助之外,缺乏相应的资金来源,国外在这一方面则探索类不少创新模式,例如哥本哈根实行的“水资源税”,以及柏林征收的“雨水费”,均通过获得更多的公共收入为海绵城市建设提供了更多的资金支持。

哥本哈根雨洪管理的金融模式创新是一大特色,设施的投资主要分为两部分,其中,地面上的部分由市政府拨款建设,地下的部分则由哥本哈根大区公用服务事业局(HOFOR)负责投资运营,通过向市民收取水资源税实现收入来源。

同时,HOFOR还会在私人拥有的土地上共同投资建造有利于雨洪管理的项目,通过在城市的每个区域举行公开会议,增加公众对项目的参与。

柏林则是在德国最早实行“雨水费”制度的城市之一,于2000年开始采用这一方案,凡是不收集雨水,直接将雨水排到下水道的,需按建筑不渗水面积交一定税费,以此激励建筑雨水收集系统和绿色基础设施的建设。

此外,企业在参与海绵城市建设时,也会因时因势地改进产品,有时这些新产品也会降低整体建设成本。例如,格兰富大中华区水务部门总经理Jimmie Rasmussen介绍,日前格兰富向福州市交付了一套综合整治项目,首次开创性地将融合了数字化智能理念的一体化泵闸系统,应用于水污染的治理,客观上降低了一次性投资成本。

“在海绵城市的建设过程中,参与各方不一定是零和博弈的关系,作为企业,可以通过创新业务模式,并发挥在技术、产品上的优势,协助相关组织和机构在有限的资金投入下获得更高效、更系统化的解决方案。”Jimmie Rasmussen说。

格兰富大中华区总裁杨迎芳强调说:“中国‘海绵城市’建设正在更多地应用智能技术,并逐步向数字化建设转型。格兰富愿意与相关组织和机构通力合作,共享知识,推动创新,将中国‘海绵城市’的建设推动到新的发展高度。”

(编辑:李清宇)