深圳:坚持生态优先 留下绿水青山

生态空间可以提升城市品质,增强了城市的吸引力,带动城市整体资产的增值。

耕地在深圳也在发挥着生态保护效应,实现了对生态控制的有效支持。

多年来,深圳这片先行先试的“改革试验田”上创造出无数的人间奇迹。这种奇迹不仅仅体现在经济增长、城市发展、人民生活水平提高等物质财富的创造方面,这座伟大的城市也通过自身的探索实践,努力实现着人与自然的和谐共处,生态保护与城市发展的双赢。

如今的深圳,鸟语花香、绿树成荫、蓝天白云、环境优美,空气质量常年稳居全国70个大中城市前列,既是中国经济最具活力的城市,也是全国宜居水平最高的城市之一。

在举国重视生态文明,倡导“绿水青山就是金山银山”的今天,深圳在城市建设的生态保护方面所进行的探索实践无疑具有巨大的示范价值。

建设区域控制,倒逼存量挖潜

端午节前后,又到了荷花开放的时节。位于罗湖的洪湖公园内人流如织,百亩荷花竞相绽放,美翻了游人的朋友圈。

如今,深圳的大小公园已达900多个,并计划到2020年建成“千园之城”。像荷花展这样的主题花卉展览,在这座城市里依花期常年可以观赏。东湖公园的菊花展、莲花山公园的簕杜鹃展、人民公园的月季展、华侨城生态广场的凤凰花等等,数不胜数。而在深圳湾公园,人们可以欣赏候鸟;在大鹏地质公园,则可以追溯远古变迁。深圳人在紧张忙碌之余的闲暇时光里,可以尽情享受大自然的馈赠,感受这座城市的生态之美。

深圳在建起无数高楼大厦的同时,之所以还能够保留下大量的生态绿洲,与它实施的一项管理措施有着直接的关系。2005年,深圳在全国率先划定了基本生态控制线,并出台了《深圳市基本生态控制线管理规定》。基本生态控制线面积达974平方公里,将近占全市陆域面积的一半,主要包括:一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园;坡度大于25度的山地、林地以及特区内海拔超过50米特区外海拔超过80米的高地;主干河流、水库及湿地;维护生态系统完整性的生态廊道和绿地;岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域;其他需要进行基本生态控制的区域”。这六种类型的土地互相叠加组合,构成了深圳市的大型区域绿地背景和相互联系的生态廊道,形成了一个完整连续的生态体系。

“当时实施这项管理措施的初衷是遏制无序蔓延的建设行为。”深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵回忆说。数据显示,在2000-2005年期间,深圳城市发展每年占用的建设用地约为50平方公里,如果任由这种趋势发展下去,用不了多久,便将面临无地可用的局面,土地空间已经难以为继。“基本生态控制线的划定将城市发展的建设行为约束在一定区域以内,倒逼深圳将发展空间转向存量挖潜,从而走上了高效集约利用土地的发展之路。”

优化城市格局,关键在管理

“在深圳实施城市生态保护方面,最重要的价值不仅在于划线,也在于管理。必须要有强硬的措施管理到位,任何占用基本生态控制线的建设行为必须都经过严格的程序。”邹兵介绍。

自2005年划定基本生态控制线以来,深圳严格控制线内建设活动,维护生态质量。除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园、与生态环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施外,禁止在基本生态控制线内进行建设。同时还建立了生态线的动态调整机制,优化生态格局。除国家及省市重大项目建设、法定规划调整外,严禁改变基本生态控制线范围;优化调整遵循“生态优先、占补平衡、布局优化”的原则,不断优化生态格局。

更为难能可贵的是,深圳还对被划入重要生态功能区域的建设用地进行了清退和生态修复。2009-2016年期间共清退1172公顷建设用地。

基本生态控制线的划定,对于保障城市基本生态安全,防止城市建设无序蔓延具有十分重要的意义,是深圳坚持“绿水青山就是金山银山”理念,建设“美丽深圳”的重要举措。邹兵认为,深圳做法更加可贵的经验是高度城市化地区如何处理好生态空间、建设空间和发展空间的关系。在这方面,深圳的经验和做法值得国内其他城市借鉴。

生态保护提升城市整体价值

在这座城市里,对生态区域的严控不但留下了大量的公园景观、生态廊道,还将陆续出现一个个农业景观生态园、优质农产品生产园、农事休闲体验园、现代农业创新科技园。

正是有了生态控制区域的存在,为深圳实施耕地保护留下了空间,与此同时,耕地也在发挥着生态保护效应,实现了对生态控制的有效支持,二者相得益彰,互为犄角。按照国家下达的3万亩永久基本农田指标,深圳已经实现了3.04万亩;耕地4.03万亩的指标,深圳实现了5.75万亩。

深圳作为高度城市化地区,农业产值已经微乎其微,耕地保护的目的也不再是通过其提供粮食生产功能,而是更多地发挥耕地的生态保护效应。因此,在深圳实施耕地保护,采取的探索农业科普教育、观光休闲、高端农产品研发等农业产业转型升级的新思路和新做法,发挥耕地的生态、休闲、教育等功能。也实现了深圳耕地保护工作的高起点、高质量。

深圳市规划国土委介绍,深圳未来将借鉴荷兰、法国、德国、日本、新加坡以及我国台湾等地现代都市农业用地方式,让城市融入美丽田园,让居民记得住乡愁,重点打造“五园两院”都市田园模式。“五园”是农业景观生态园、优质农产品生产园、农事休闲体验园、农事休闲体验园、农业文化创意园;“两院”是儿童农耕学院、都市田园博物院。通过“五园两院”构建起的都市田园,发挥耕地保护为城市增色添绿、美化环境、提供新鲜空气、改善生态环境,提高居民生活质量的功能,分类打造深圳都市田园新名片,为国家乡村振兴战略实施提供实践经验。

目前,该委正在针对农业新产业和新业态对耕地保护利用提出的更高需求,从设施配套、使用权利、保护补偿、体制机制等方面,构建现代都市田园政策体系,解决田园综合体在实际发展遇到的政策瓶颈。例如:创新农用地审批管理和现代农业配套用房管理政策;研究制定国有耕地使用权有偿出让政策、市民农园租赁管理政策、耕地保护补偿政策等等。

回首深圳10余年来在城市生态用地保护方面的创新实践,邹兵认为,深圳的创新逻辑在于从最初重视开发土地的经济价值、社会价值,回归到了它的自然资源价值。“土地的利用应该是科学合理利用,而不应是无节制的。深圳的做法扼制了城市建设对土地无节制的占有,保持人与自然的和谐共处,回归到了土地的自然资源本原和生态价值。保留下来的生态空间的价值是无可估量的。它看似没有增加城市的财富,但它提升了城市品质,增强了城市的吸引力,实际上也带动了城市整体资产的增值。”

撰文:李斌摄影:鲁力