人多地少的东京都市圈如何克服大城市病?

核心提示:雄安新区的诞生,顺应了北京首都功能拓展的需求,解答了在资源环境承载能力受限的情况下,北京如何解决大城市病的问题。

本报记者王海平姚建莉上海报道

雄安新区全球“问计”

雄安新区的诞生,顺应了北京首都功能拓展的需求,解答了在资源环境承载能力受限的情况下,北京如何解决大城市病的问题。

跳出首都来解决首都所面临的问题,雄安新区从一开始就提出借鉴国际经验。那么哪些国际经验值得借鉴?新华社在《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》一文中指出,“从国际上看,很多国家探索解决‘大城市病’问题,都是用跳出去的办法,迄今看也是有效的、成功的。在世界一些知名大城市,旁边也有伴城。例如美国纽约之外有新泽西,旧金山附近有圣荷西等;以色列的特拉维夫之外,有创新之城海法;日本东京50公里之外,则有高新产业集聚地的科学城筑波。”

在世界大城市的建设经验中,东京总是作为一个东方样本。目前整个东京都市圈人口达到了3800万,人口数量和密度均远超北京,但大城市病得到了有效解决。轨道交通的发展和郊区新城建设在很大程度上缓解了东京的大城市病。

法国首都巴黎,在上世纪一度出现法国人口高度向巴黎集聚的现象,构成“繁荣的巴黎和荒芜的法兰西”。后来通过巴黎大区规划,建设新城区,将工业、金融业等行业迁出中心区域,并通过修建配套工程、高等级公路、高速地铁等措施,将巴黎市与巴黎大区联系起来,解决了这一问题。

在全球素有“第二硅谷”之称的创新之城海法,支撑着以色列以弹丸之地科技立国的雄心。这其中,政府在推动创新方面作用显著,为政府在支持创新城市上能有多大作为提供了一种解答。

纽约作为美国第一大都市,发展过程中也伴随着城市病,通过上世纪中叶的郊区城镇化建设起多个卫星城之后,解决了中心城区的城市病问题,并辐射影响邻近的新泽西,新泽西如何拯救了美国第一大城市?

近日,河北雄安新区筹备工作委员会宣布,计划将30平方公里启动区的控制性详规和城市设计面向全球招标。21世纪经济报道深入采访了在国内和国际上从事城市规划和环境政策研究的学者,试图以国际大城市规划建设经验为雄安新区建设提供镜鉴。

(何苗)


为什么东京大都市圈成功容纳了3800万人还井然有序,且东京在城市发展过程中问题一个接一个地出现,也一个接一个地克服,大城市病得到了有效解决?


雄安新区甫一出世,便吸引了国际上从事城市规划和环境政策研究学者的高度关注。如今,在雄安新区“满月”之季,启动区30平方公里规划设计将面向全球招标,试图聚集更多的国际高级要素,更好地推动这一“千年大计”。

从21世纪经济报道记者的采访来看,中国的近邻日本,对雄安新区的讨论颇为活跃。“身边的人都在关心,大家都在讨论”,日本立命馆亚太大学研究生院教授、大学理事会成员李燕博士对21世纪经济报道记者说。

李燕多年从事城市与环境政策方面的教育和研究,兼任日本多个市、县地方政府的城市规划审议会委员和环境政策委员会委员,自雄安新区问世以来,她每天都要和国内的朋友讨论交流。

与之相应的是,日本东京在首都和城市功能之间的协调经验或许值得正在推进中的雄安新区借鉴。

1970年后,为了减轻首都东京的压力,日本在东京60多公里以外建设了筑波新城,搬迁并新建了大量国立研究教育机构。但是,40多年后的2015年,面积280平方公里的筑波市总人口仍不到23万,其中以国立科教机构为主的中心区域27平方公里约7.2万人,中心外围253平方公里的产业发展地区约15.5万人。

最值得思考的是,为什么东京大都市圈成功容纳了3800万人还井然有序,且东京在城市发展过程中问题一个接一个地出现,也一个接一个地克服,大城市病得到了有效解决。

对于雄安新区来说,在建设中需要参考国际经验,但又不能照搬。浙江大学区域与城市经济研究中心执行主任陈建军也曾在日本东京从事城市规划研究,他对21世纪经济报道记者指出,日本筑波和雄安还不能相提并论,因为筑波科学城是为了突出从教育转型到发展科技,设立的目的并不是为了疏解城市和首都功能,而是为了响应“科技立国”,推动产业转型升级。

几乎是一张白纸的雄安新区,如何做到“扬长避短”,既充分吸收和借鉴国际经验,又符合中国国情,值得探讨。

求解“大城市病”

毫无疑问,雄安新区诞生的原因之一,是近年来在北京发展过程中大城市病的困扰,也是首都非核心功能必须要向外疏解的结果。

此外,千城一面的“水泥森林”真的就是中国城市发展的统一模式吗?尤其是大城市病已经从国内一线城市向二线城市蔓延,这一定是中国城市成长过程中不可逾越的过程吗?

事实上,从世界城市发展的经验看,大城市病是一个很常见的过程,但总体上又和城市的规模、经济发展阶段,以及历史、地理等条件有关。

“大城市病并没有统一指标”,李燕对21世纪经济报道记者表示,但交通拥挤、人口过密、远离自然(山水、绿地、开放空间)是大城市病的基本特征,特别是当通勤时间(如1小时以上)、住宅价格(年收入5倍以上)偏离了宜居城市范围,如果再加上时常堵车、人均绿地面积减少、空气污染加剧,“大城市病”就不言而喻了。

截至目前,尽管房价上升、交通堵塞等问题重叠,但在积极提升城市化率的主导下,中国城市的规模仍处在上升过程,规模效益和集聚效益正在发生正向作用,仍主要由“集聚”的力量决定。

李燕认为,中国城市的发展,最不可忽视的是政府对城市经济、城市发展的主导的作用,由于政府管理能力强,有效克服了“外部不经济”,因此,首都、省会等政治中心大城市的集聚力越来越强,类似北京、上海等大城市正发挥着更强更持久的集聚力。

但为什么城市交通堵塞的问题在中国越发严重?

陈建军介绍,从东京解决城市病的途径看,主要依靠轨道交通的发展,在东京市郊区建设新城,利用快速交通连接东京与各个新城。但李燕认为,与东京相比,北京的地铁以及通勤铁路密度还远远不够。

陈建军表示,东京最大的特点是城市建立在城市轨道交通基础网上,轨道交通有2000多公里,但中国的铁路交通建设由铁路总公司承担,但城市的轨道交通由各个城市承担,每个城市都不同,导致最后的结果不同。并且,东京的交通系统中有私营的东营铁道(承担了80%的客运量),有市场竞争机制格局。

此外,在中国城市建设的推进中,以强有力的中心商业区为核心,原本寄希望于解决交通堵塞的“环线”,正越来越“长脖子”了。从实践中看,在人口快速增长的城市和国家,建设环线并不是解决大城市交通问题的根本出路。

美国格兰谷州立大学(GrandValleyStateUniversity)教授徐刚认为,解决城市交通问题的根本出路,是规划、建设多中心网络型城市,大力度地推进基于多中心网络型城市的(大都市)发展模式。

首都机能的备份

首都是一个国家的政治中心(行政、立法、司法机构集中地)、国际交流中心(外国使馆领馆集中地),以及支撑这些中心职能的信息服务、交通服务、法律服务、安全保障服务、医疗、文化、人才教育服务等高端服务机构的集中地,必须要有高度发达的服务业来支撑这一中枢地的运转。

由于交通方便、信息集中,首都往往也很容易成为经济中心和金融中心。这些功能的重叠,以及随着城市的扩张,除了交通堵塞之外,大城市病中的另一个典型是越来越多的人口。

从国际经验看,日本东京占全国人口的10%,韩国首尔占20%左右,如果北京首都圈达到日本的交通、管理水平和水资源条件,那么占全国人口的10%(1.3亿人左右)也是合理的。

但问题是,北京人口目前占全国的比例为2%不到(2200万左右),同时受水资源、土地资源等自然环境和交通网络状况、管理水平制约,实际上许多方面有差距,水资源等地理环境也有较大的局限,因此北京人口目前难以再大幅增加。

陈建军认为,东京都市圈由东京都加上县组成,日本的县相当于中国的省,东京都市圈有3000多万人口,东京都大约有2000多万人口,与雄安相比不合适。此外,日本新城与中国概念不同,日本新城(newtown)类似于北京的望京,大规模的住宅集聚区,以住宅为主,功能主要是为了分散人口的压力,应对经济高速增长带来的人口增加。

首都是一国的象征,对环境、安全的要求应该更高。因此,李燕认为,雄安新区,最佳的战略定位是“分散北京的非首都机能”,和“首都机能的备份”。

至于北京可以疏散的部分,则是部分经济功能、教育研究功能,特别是占地大、对环境压力大的制造业以及部分自然科学研究机构、高校,从现实途径看,具备较为容易分散的可行性。

市场机制与公平性

城市的魅力和活力在于集聚。世界上有魅力的城市例如伦敦、巴黎、纽约、东京都有十分密集繁华的中心商业区。

李燕对21世纪经济报道记者表示,雄安新区的规划要十分紧凑,要发展以地铁、通勤铁路为中心的公共交通网络,一方面低碳环保,另一方面也有利于城市文化的繁荣和魅力。在规划上,需要彻底改变中国以宽阔道路为主的规划模式。

有学者向21世纪经济报道记者表示,从深圳和上海开发的历史看,在初期,行政力量起到了决定性作用,但后期则主要依靠了市场的力量。对雄安新区的开发,首要任务是健全市场机制,并且要能让这一机制促使企事业、个人根据市场信号合理判断、行动、竞争。

李燕认为,目前雄安新区冻结土地房屋买卖,从当前看很有必要,但在逐渐完善市场机制、法律制度的同时可以逐渐放开,因为完全由国家控制的话不利于吸引人口和产业。

以日本的经验看,要真正达到疏解首都过密压力,仅靠行政手段把教育研究机构搬到新城是不够的。同时,要依靠市场机制吸引其它各种民间产业,包括基础到高端产业。

受访的海外学者认为,疏散北京的人口,要像深圳、浦东那样,在交通网络等基础设施建设、户籍制度改革等方面给予特别的支持。

陈建军则认为,北京的大城市病主要还是户籍制度造成的巨大差异,所以,“最大的问题还是体制问题,不是空间拥挤的问题,地域间的平衡造成了很多问题,从空间上拓展不是解决都市病的治本手段,而是要确保资源的均等化,公平化”。

陈建军提出,日本的经验显示出其在公共服务领域与中国的大不相同。“上个世纪七八十年代,东京在经济高速增长和人口快速增加的时候,主要是通过交通、教育、科研、医疗等制度建设来完善城市的公平建设。”

(编辑:何苗。如有意见或建议请联系:wanghp@21jingji.com;yaojl@21jingji.com;hemiao@21jingji.com)